Echnaton Moderator - Współpracownik NL konsultant ds. prawa i procedur
![Moderator - Współpracownik NL konsultant ds. prawa i procedur Moderator - Współpracownik NL konsultant ds. prawa i procedur](http://www.forum.niebieskalinia.pl/images/rangi/wsppr1.gif)
Dołączył: 15 Lis 2006 Posty: 6110 Skąd: Suwałki
|
Wysłany: Nie Sie 23, 2009 22:48 Temat postu: ZWALCZANIE I ZAPOBIEGANIE HANDLOWI LUDŹMI W POLSCE ̵ |
|
|
ZWALCZANIE I ZAPOBIEGANIE HANDLOWI LUDŹMI W POLSCE –
PRÓBA BILANSU
Trudne początki
Jednym z ubocznych skutków przemian zachodzących w Polsce począwszy od 1989 r.
jest pojawienie się nowych rodzajów przestępczości. Otwarcie granic i rozwój seks-biznesu
spowodowały, iż także Polska została dotknięta zjawiskiem handlu ludźmi. Stanowiąc
początkowo głównie kraj pochodzenia ofiar, kobiet wykorzystywanych do eksploatacji
seksualnej w krajach Europy Zachodniej, z czasem stała się krajem tranzytowym dla ofiar
z krajów na wschód od Bugu, a następnie także krajem docelowym.
W reakcji na to zjawisko upowszechniające się dynamicznie w całej Europie,
z inicjatywy holenderskiej organizacji pozarządowej STV w 1995 r., w Warszawie powołano
do życia Fundację „La Strada” (Fundacja Przeciwko Handlowi Ludźmi i Niewolnictwu „La
Strada”). Ten moment można uznać za początek historii zorganizowanych, planowych działań
przeciwko handlowi ludźmi w Polsce. Nie znaczy to, że takie działania w wykonaniu służb
odpowiedzialnych za ściganie tego przestępstwa nie miały miejsca. Jednak pojawienie się „La
Strady” wiązało się z nowym podejściem do zjawiska i jego ofiar. Aktywność Fundacji,
oprócz wspierania ofiar przymuszonej prostytucji i handlu ludźmi, obejmowała także akcje
informacyjne i lobbingowe, mające na celu informowanie społeczeństwa o problemie
i zachęcanie władz do skutecznej reakcji na to przestępstwo.
Drugim momentem kluczowym było podpisanie przez Polskę Konwencji NZ
przeciwko przestępczości zorganizowanej (Palermo, grudzień 2000 r.). Wśród protokołów
dodatkowych do niej był Protokół o zapobieganiu, zwalczaniu oraz karaniu za handel ludźmi,
w szczególności kobietami i dziećmi. Z podpisaniem i ratyfikacją Konwencji i protokołów
związana była konieczność przyjrzenia się polskiemu prawu i praktyce, co w rezultacie
podniosło świadomość administracji co do istoty zjawiska i sposobów radzenia sobie z jego
prewencją i zwalczaniem.
Nowy etap w podejściu do handlu ludźmi w Polsce otworzyło podpisanie, w sierpniu
2001 r., w ramach Globalnego Programu Narodów Zjednoczonych przeciwko Handlowi
Ludźmi, Programu współpracy pomiędzy Rządami Rzeczypospolitej Polskiej i Republiki
Czeskiej a Biurem ds. Walki z Narkotykami i Zapobiegania Przestępczości/Centrum
Zapobiegania Przestępczości Międzynarodowej ONZ: „Reakcja prawno-karna na handel
ludźmi w Czechach i Polsce”. Wkrótce potem, w styczniu 2002 r., celem realizacji ww.
Programu, powołana została Grupa Robocza skupiająca przedstawicieli instytucji
administracji rządowej, Fundacji „La Strada” i Uniwersytetu Zielonogórskiego (Zakład
Poradnictwa Młodzieżowego i Edukacji Seksualnej). Jednym z zadań Programu nałożonych
na administrację rządową było przygotowanie krajowej strategii zwalczania i zapobiegania
handlowi ludźmi.
Trzeba tu zauważyć, że już jesienią 2001 r. podczas zorganizowanych z inicjatywy
Fundacji „La Strada” obrad „okrągłego stołu“ poświęconych problematyce handlu ludźmi,
pojawił się postulat przygotowania krajowej strategii zwalczania i zapobiegania handlowi
ludźmi.
Powstał korzystny zbieg okoliczności sprzyjający realizacji tego zamierzenia. Prace
toczyły się głównie w ramach Grupy Roboczej, a ich owocem był projekt dokumentu, który
powstał jesienią 2002 r. Na skutek biurokratycznej mitręgi dopiero w rok później został on
zatwierdzony przez Radę Ministrów jako Krajowy Program Zwalczania i Zapobiegania
Handlowi Ludźmi (warunkiem akceptacji Programu było pominięcie propozycji
pociągających za sobą wydatki z budżetu państwa).
Program był pierwszym tego typu dokumentem na gruncie polskim. Zawierał opis
zjawiska w oparciu o wiedzę zgromadzoną w Biurze ds. Przestępczości Zorganizowanej
Prokuratury Krajowej oraz opis stanu prawnego (autorstwa prok. K. Karsznickiego).
Odwoływał się, wobec braku definicji handlu ludźmi w polskim prawodawstwie, do definicji
zawartej w Protokole ONZ. Protokół był też, w znacznej mierze, punktem odniesienia, jeśli
chodzi o zadania, jakie zostały w Programie zapisane. Horyzont czasowy ich realizacji
wyznaczono na ok. 1,5 roku.
Zgodnie z zapisami Programu, w marcu 2004 r., Prezes Rady Ministrów
Zarządzeniem nr 23 powołał międzyresortowy Zespół do Spraw. Zapobiegania i Zwalczania
Handlu Ludźmi – ciało doradcze, któremu z urzędu przewodniczy podsekretarz stanu
w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Do udziału w pracach Zespołu, od
chwili jego powstania, zostały zaproszone organizacje pozarządowe. Istniejąca de facto Grupa
Robocza została w nowym kształcie ustanowiona jako Grupa Robocza Zespołu z zadaniem
bieżącej wymiany informacji i monitorowania realizacji Programu. W ten sposób powstały
narzędzia instytucjonalne pozwalające na „zagospodarowanie” problematyki handlu ludźmi w
Polsce. Co więcej, oba ww. wydarzenia były demonstracją nowego, wielodyscyplinarnego
podejścia do zjawiska, podejścia skoncentrowanego na ofierze handlu ludźmi.
Czas działania
Jakie efekty przyniosła realizacja Krajowego Programu i następujących po nim
programów na lata 2005-2006 oraz 2007-2008? Czy nasza odpowiedź, działania
podejmowane przez instytucje odpowiedzialne za prewencję i zwalczanie handlu ludźmi oraz
wsparcie jego ofiar, jest adekwatna do wyzwania, przed którym stoimy?
Organizacja
Zacząć trzeba od mechanizmów wymiany informacji i koordynacji działań. Celem
uzupełnienia istniejących już struktur zainicjowano coroczne (marzec 2006, czerwiec 2007)
konferencje krajowe nt. handlu ludźmi – forum dla wymiany poglądów pomiędzy ekspertami
pochodzącymi z różnych instytucji, w tym organizacji pozarządowych i środowisk
naukowych. Ich owocem są rekomendacje, które pozwalają na weryfikację lub uzupełnienie
zadań zapisanych w krajowych programach.
7
W MSWiA, Departamencie Polityki Migracyjnej został wyodrębniony Zespół do
Spraw Handlu Ludźmi, którego zadaniem jest wspieranie realizacji zadań nałożonych na
resort spraw wewnętrznych w ramach krajowych programów, wdrażanie Programu Wsparcia
i Ochrony Ofiar/Świadków Handlu Ludźmi (cudzoziemców) oraz obsługa prac Zespołu
międzyresortowego i jego Grupy Roboczej.
Kwestią fundamentalną dla skutecznego ścigania organizatorów handlu ludźmi jest
dostosowana do potrzeb struktura organizacyjna organów ścigania. W tej dziedzinie dokonał
się znaczący postęp, jeśli zważyć na fakt, iż w 2003 r. w KGP za tę problematykę
odpowiadała jedna osoba, zaś począwszy od września 2006 roku w Komendzie funkcjonuje
Centralny Zespół do Spraw. Handlu Ludźmi, natomiast od września 2007 r. analogiczne
zespoły w komendach wojewódzkich, koordynatorzy ds. handlu ludźmi w oddziałach Straży
Granicznej oraz konsultanci we właściwych terytorialnie jednostkach Biura ds. Przestępczości
Zorganizowanej Prokuratury Krajowej. Dla sprawnego działania tych struktur niezbędne jest
jednak profesjonalne przygotowanie osób realizujących zadania w ich ramach, właściwe ich
oprzyrządowanie techniczne, jak i wytworzenie mechanizmów koordynacji pomiędzy tymi
podmiotami.
Zmiany w prawie
W ramach krajowych programów przeprowadzono istotne zmiany w prawie
Pierwszą inicjatywą, która niestety nie została dotąd sfinalizowana, było
zaproponowanie zmian w kodeksie karnym – wprowadzenie doń definicji handlu ludźmi. Ze
względu na fakt, iż Ministerstwo Sprawiedliwości przeciwne było wprowadzeniu zmian bez
uprzedniej analizy orzeczeń została ona wykonana w Instytucie Wymiaru Sprawiedliwości.
Ponieważ analiza potwierdziła opinię o potrzebie umieszczenia definicji w kodeksie, zadanie
takie zostało zapisane w Programie na lata 2007-2008 i stosowny zapis, powstały w oparciu
o propozycję przygotowaną na zlecenie MSWiA, znalazł się w projekcie zmian kodeksu
przedłożonym parlamentowi. W projekcie tym znalazły się też propozycje zapisów
dotyczących objęcia sankcją karną także przygotowań do przestępstwa oraz podwyższenia
sankcji za to przestępstwo do lat 15. Rozwiązanie parlamentu uniemożliwiło zakończenie
tych prac.
Druga inicjatywa, tym razem udana, dotyczyła zmian w ustawie o cudzoziemcach.
Zmiany te wprowadzono Ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy
o cudzoziemcach i ustawy o udzielaniu ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz
niektórych innych ustaw. Weszły one w życie 1 października 2005 r. i są zgodne z przepisami
Dyrektywy Rady 2004/81/WE z 29 kwietnia 2004 r. Dotyczą one wydania wizy pobytowej
ofierze handlu ludźmi, obywatelowi państwa trzeciego, na okres 2 miesięcy na czas na
zastanowienie się nad decyzją o współpracy z właściwymi władzami oraz wydania
zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony ofierze, która podjęła taką współpracę.
Co ważne, nowe zapisy ustawy nie pozostały martwą literą. Celem ich praktycznego
wdrożenia ustalono, że zobowiązania państwa wobec ofiar finansowane będą z budżetu
państwa w trybie umowy zlecenia zadania publicznego pomiędzy Ministrem SWiA
a wyłonioną w drodze konkursu ofert organizacją pozarządową. W latach 2006-2007
wykonawcą Programu Wsparcia i Ochrony Ofiar/Świadków Handlu Ludźmi (cudzoziemców)
była Fundacja „La Strada”. Dzięki Programowi zabezpieczone zostały potrzeby ofiar handlu
ludźmi-cudzoziemców w zakresie opieki medycznej, psychologicznej oraz prawnej. Powstały
w ten sposób podstawy pod, opisywany w zaleceniach OBWE National Referral Mechanism,
system opieki nad ofiarami handlu ludźmi. Dalszym krokiem na tej drodze była kolejna
zmiana w prawie, a mianowicie nowelizacja ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy
społecznej. Nowe jej przepisy, które weszły w życie 1 kwietnia 2007 r., zakładają objęcie systemem
8
pomocy społecznej ofiar handlu ludźmi, będących obywatelami Polski, jak również obywatelami
państw trzecich.
Przedstawione powyżej zmiany w prawie z pewnością nie wyczerpują katalogu zmian,
które należy jeszcze przeprowadzić. Najbliższe zadania w tej dziedzinie to analiza stanu prawnego
pod kątem efektywności ścigania handlu ludźmi do pracy przymusowej. Zapewne trzeba będzie też
ponownie przyjrzeć się przepisom dotyczącym handlu dziećmi, a w szczególności regulacjom
dotyczącym dzieci cudzoziemskich bez opieki. Znikoma wykrywalność tych specyficznych form
handlu ludźmi skłania do poszukiwania słabych stron systemu ich ścigania. Przebieg
międzynarodowej dyskusji ekspertów wskazuje, iż powszechne jest przekonanie, że brakuje
zarówno dobrych narzędzi prawnych, jak i przygotowanego, przeszkolonego personelu.
„Personel”
Ustawiczne szkolenie tych wszystkich, którzy na różne sposoby mają do czynienia z handlem
ludźmi lub jego ofiarami, jest zagadnieniem kluczowym z punktu widzenia efektywności działań
mających na celu zapobieganie i zwalczanie tego przestępstwa. W ciągu ostatnich czterech lat
wykonany został znaczący wysiłek w tej dziedzinie. Problematyka handlu ludźmi została
wprowadzona do szkolenia podstawowego policjantów i funkcjonariuszy Straży Granicznej.
Przeprowadzono cykl szkoleń obejmujących cały kraj celem przygotowania policjantów,
strażników granicznych, prokuratorów, sędziów i pracowników socjalnych do stosowania procedur
z udziałem ofiar handlu ludźmi. Kontynuowane są szkolenia na poziomie specjalistycznym.
Opracowano także wskazówki dla prokuratorów prowadzących postępowania dotyczące handlu
ludźmi. Co więcej, staraniem Grupy Roboczej Zespołu międzyresortowego wydane zostały
materiały szkoleniowe dla funkcjonariuszy, a także zrealizowane przez Fundację „La Strada” filmy
instruktażowe. Finalizowane ponadto są prace nad wydaniem podręcznika dla funkcjonariuszy nt.
zwalczania handlu dziećmi. Powstało, przygotowane przez Fundację „La Strada”, przy wsparciu
MSWiA, opracowanie dotyczące najlepszych praktyk w zakresie organizacji szkoleń. Gama
przedsięwzięć realizowanych w tym zakresie jest zatem coraz szersza. Co istotne, coraz częściej
inicjatywy tego typu podejmowane są lokalnie, oddolnie, jedynie przy wsparciu instytucji
centralnych.
Nowym zadaniem w tej dziedzinie jest przygotowanie funkcjonariuszy służb
policyjnych, ale także Służby Celnej i Państwowej Inspekcji Pracy (w związku z ich
kompetencjami w zakresie kontroli legalności zatrudnienia) do ujawniania przypadków
handlu ludźmi do pracy przymusowej i identyfikacji ofiar tego przestępstwa. Coraz
skuteczniej ścigając tego typu przestępstwa popełniane w stosunku do obywateli polskich
poza granicami kraju, pozostajemy niejako bezradni wobec takich przypadków na naszym
terytorium.
Współpraca międzynarodowa
Przeprowadzone szkolenia owocują wzrostem poziomu wiedzy i umiejętności
funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialnych za ściganie handlu ludźmi. Widoczny jest
wzrost liczby postępowań dotyczących handlu ludźmi. Nastąpił też zdecydowany rozwój
współpracy międzynarodowej, jeśli chodzi o służby policyjne i prokuraturę. Spektakularnym
tego przejawem były w 2006 r.: operacja „Terra Promessa” przeprowadzona we współpracy
ze stroną włoską oraz polsko-hiszpańska operacja („Valencia”), także dotycząca handlu
ludźmi do pracy przymusowej. Co więcej, z inicjatywy strony polskiej odbyło się szereg
spotkań ekspertów poświęconych różnym aspektom handlu ludźmi. Spotkania odbywały się
w formule wielostronnej (np. Grupa G6) lub bilateralnej (np. spotkania polsko-ukraińskie).
9
Nie znaczy to, że nie są konieczne dalsze wysiłki na rzecz usprawnienia współpracy
międzynarodowej. Nadal liczne są przypadki, kiedy to przewlekłe procedury udzielania
pomocy prawnej stają na przeszkodzie doprowadzenia do pomyślnego końca spraw
wykraczających zasięgiem poza granice jednego kraju.
Wsparcie i ochrona ofiar
W dziedzinie wsparcia i ochrony ofiar handlu ludźmi wydarzeniem największej wagi
było uruchomienie Programu Wsparcia i Ochrony Ofiar/Świadków Handlu Ludźmi
(cudzoziemców). Powolny wzrost liczby osób objętych Programem (2006 – 11
pokrzywdzonych cudzoziemek, 2007 – 1 zdaje się świadczyć o przydatności tego narzędzia.
Z drugiej strony, wydaje się jednak, że nie jest ono wykorzystywane w dostatecznym stopniu,
ze stratą dla prowadzonych postępowań i ofiar nimi objętych. Konieczne jest więc wzmożenie
wysiłków na rzecz upowszechnienia wśród funkcjonariuszy wiedzy na temat tego
rozwiązania.
Krokiem naprzód jest wspomniana wyżej nowelizacja ustawy o pomocy społecznej,
która daje formalne podstawy pod stworzenie systemu pomocy ofiarom polskim
i cudzoziemskim. Oznacza to jednak jednocześnie ogromne zadanie przygotowania licznych
kadr pomocy społecznej do świadczenia pomocy w sposób kompetentny. Aby można było
mówić w sposób uprawniony o systemie opieki nad ofiarami, konieczne jest nie tylko
stworzenie faktycznych możliwości objęcia ich opieką na terenie całego kraju, ale
i mechanizmu koordynacji tych działań w odniesieniu do ofiar współpracujących z władzami.
Poza tym nadal nierozwiązany pozostaje problem wsparcia ofiar po okresie interwencji
kryzysowej, tj. ich reintegracji. Wydaje się, że zgromadzone w ramach Programu IRIS
doświadczenia winny być wykorzystane w celu zaprojektowania i wdrożenia trwałych
rozwiązań w tej dziedzinie.
Trudnym wyzwaniem pozostaje opracowanie procedur postępowania z dziećmi –
ofiarami handlu ludźmi, w szczególności dziećmi cudzoziemskimi.
Prewencja
Wiele do życzenia pozostawiają działania podejmowane na polu prewencji. Jest to
w znacznej mierze rezultat faktu, iż ciągle jeszcze bardzo słabe jest rozpoznanie zjawiska,
brak kompleksowych badań naukowych na jego temat (chlubnym wyjątkiem jest na tym polu
aktywność Ośrodka Badań Handlu Ludźmi Uniwersytetu Warszawskiego), brak wiedzy na
temat profilu potencjalnej ofiary. Tym samym utrudnione jest prowadzenie kampanii
informacyjnych. Realizowane akcje kierowane są ciągle do dość ogólnych kategorii
adresatów – Polaków wyjeżdżających do krajów europejskich w poszukiwaniu pracy
(broszura „Kompas podróżny”, ulotki, ogłoszenia w pismach zawierających oferty pracy),
młodzieży (komiks Rady Europy), czy też cudzoziemców przyjeżdżających do Polski
w poszukiwaniu pracy (ulotki) – i mają ograniczony zasięg. W przyszłości należy przewidzieć
zarówno znaczące poszerzenie kręgu odbiorców – kampanie uświadamiające w środkach
masowego przekazu, jak i dotarcie z informacją do grup najbardziej narażonych na
wiktymizację.
Próba bilansu
Przedstawiona powyżej próba bilansu ma siłą rzeczy charakter szkicowy, dotyka
w sposób ogólny tylko najważniejszych kwestii. Tym, którzy są zainteresowani szczegółową
10
informacją na temat zrealizowanych działań, polecam sprawozdania z wykonania krajowych
programów umieszczone na stronie internetowej MSWiA (www.mswia.gov.pl/thb).
Wydaje się, że w sposób uprawniony można stwierdzić, iż dokonał się znaczący
postęp w dziedzinie zwalczania handlu ludźmi i wspierania jego ofiar. Stworzony został
fundament, na którym można budować nowe, dalej idące rozwiązania. Jednocześnie
poszerzająca się wiedza na temat zjawiska pozwala na identyfikację licznych słabości i luk po
stronie tych sił, które w zwalczanie tego przestępstwa i wspieranie jego ofiar są
zaangażowane. Rysujące się wyzwania mają poważny ciężar gatunkowy. Taki stan rzeczy nie
pozwala na poprzestanie na satysfakcji z tego, co udało się osiągnąć, zmusza do krytycznej
oceny dotychczasowego dorobku i kontynuowania wysiłków, podjęcia kolejnych, nowych
wyzwań.
Piotr Mierecki
Sekretarz Zespołu do Spraw Zwalczania
i Zapobiegania Handlowi Ludźmi _________________ „lepiej zapal świecę, niż byś miał przeklinać ciemność” |
|